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  • 推進城市管制模式的“城市化”轉型

    時間:2009-10-09

    本文發表于2010年元月25日的《深圳特區報》
     
    作者 王富海
     
    三十之立:打造卓越的城市發展平臺是立市之本
    “搞出口加工區,還是打造一個城市?”這是三十年前特區建設方向上的重大選項。經過幾年探討、實踐與規劃,深圳市委市政府確定了建設一個現代化城市的大戰略和大目標。今天看來,既要提供工業發展的條件,又要為創業者和各路人才營造宜居環境并促進產業升級是順理成章,但在當時全國都在提倡“先生產、后生活”,國家又有“嚴格控制大城市”的政策,深圳的大膽決策,即創造了綜合的投資環境,也為后來全國城市的蓬勃發展開了先河。
    在建設城市機制上,深圳也進行了許多改革創新:確立了規劃龍頭地位,基礎設施先行并適度超前,城市建設“五統一”機制,土地經營管理的諸多政策性突破等等,成為特區良性發展的重要先決條件。在特區外,也從開始為了營造加工貿易低成本環境的“放”,再到推動產業提升并改善生活環境而不斷地“收”。
    可以說,政府將營造適宜于社會經濟發展階段需求的城市平臺作為第一要務,使過去三十年尤其是前二十年深圳發展的關鍵。而最近十年,政府更多地直接關注產業本身,降低了城市建設綜合統籌的力度,也導致深圳過早面臨土地資源使用殆盡、城市環境與效益低下問題積重難返的窘境,成為城市再發展、保持競爭力的重大難題。
    新三十再立:建立以空間管理為核心的城市管制模式
    城市現狀是難題,更是深圳再一次改革創新的機遇。如果說其他城市在國家耕地保護政策下形成發展空間的“相對短缺”,還可以采取一定對策維持外延式發展路徑,而深圳空間資源的“絕對短缺”逼迫自己只能選擇可持續內涵式發展道路。因此,“轉型”已經成為廣泛共識,轉型的方向是走向節能、高效、安全、方便、優美也被認可,轉型的抓手是城市更新也是不二選擇,但轉型的路徑選擇尚莫衷一是,亟需盡早確立。
    我多年以來一直堅持的觀點是“不能指望生產飼料的機器自動轉型生產蛋糕”,必須認清深圳的城市管制模式改革遠未到位,治理大國所需的“條塊分割”模式,下傳到治理城市,在過去三十年城市“拓展”時期已經是造成問題的重要原因,根本無法適應“更新”時期空間高度集約、矛盾高度綜合的治理需求,必須進行大幅度的“城市化”改革,建立以空間管理為核心的城市管制模式,使深圳在踐行科學發展觀方面再一次“占得先機”。
    第一,重新確立以打造城市綜合平臺為核心的城市發展指導思想。
    打造城市綜合平臺,突出體現“綜合”。首先要改變“產業第一”思想,尤其要改變把政府資源傾斜于直接抓產業的做法,把營造產業運行的綜合環境即健康的城市肌體作為首選。第二要改變以“重大項目投資”為抓手的推進機制,代之以“系統改善、片區提升”的綜合目標推進機制,不光重視高等級道路建設,更要把地下管網的系統性提升放到首位。第三要改變只重產業用地落實的“園區”思想,建立綜合服務的“城區”觀念。第四要率先拋棄“土地財政”政策,把房地產業只作為解決市民“安居”問題的手段之一,把保障性住房建設提升到影響深圳未來三十年競爭力的高度來重視和強化。
    第二,建立以空間協調為導向的項目決策體制。
    政府投資項目是推進城市建設的重要手段,但現行的項目決策體制可以概括為“目標導向下條塊分割式的資金平衡機制”,以資金平衡為目的,形成條塊均沾的“灑水”盤子,項目在空間上的協調幾乎沒有納入制度安排,這種空間離散式的建設狀況,多年來存在于空間高度聚集的城市中,所造成的項目外部效益損失是難以估量的,可以用“事倍功半”來形容!我在人大常委會這五年,一直試圖改變這種項目決策機制,可惜收效甚微。
    “城市化”的項目決策機制,必須要在項目資金平衡基礎上,大大強化“空間協調”力度。為此,應當將城市規劃主管部門納入項目協調的職責和程序之中?;?ldquo;條”的角度,要把對空間資源的統籌作為政府決策和項目安排的重要手段,資金和空間要充分協調,形成土地、資金、目標和政策的高度統一?;?ldquo;塊”的角度,要盡快更新制度設計,借鑒學習天津濱海新區的做法,實行職能部門負責始終制,打破現有多頭多階段管理的格局。
    第三,建立協商式的城市更新規劃制度。
    國家現行的城市規劃體系,主要適用于土地批租制度條件下的城市大規模拓展需要,深圳的法定圖則制度雖在公眾參與上有所改進,依然屬于政府設定土地開發管制條件的單方面決定制度,是一種“死規劃”。而城市進入更新階段,土地基本已經各有其主,如果采取政府回購儲備再用于二次批租的更新方式,成本無可估量,且造成社會財富的極大浪費,更重要的是引發巨大的利益沖突,可行的方式是盡量不改變土地業權并引導業主自行更新,而業主的更新決策受自身、市場和社會需求多方面的影響,政府一次性的“死規劃”則極大地限制了更新條件,導致“推不動”,只能突發性地采取類似“三舊改造決定”這樣大幅度放棄管制的過激政策,有可能導致象早期特區外放開即亂的又一次亂象。
    因此,在堅持規劃先行的前提下,改革城市規劃制度規劃勢在必行。區別于傳統的城市規劃過于強調物質空間安排的做法,城市更新規劃必須在戰略上是引導性的,政策上是研究性的,實施上是協商性的,這樣才能從全局的角度,充分協調和保障城市更新階段中各個利益主體的權益,同時確保城市更新的順利推進。
    第四,推進城市建設投融資政策的改革。
    積極推進“不動產稅”全國試點,將一次性批租的“土地財政”改變為長期可持續的“房產財政”,建立城市建設投資的穩定來源。同時改變城建投資由政府財政大包大攬的狀況,爭取率先進行政策突破,充分引進社會資本投入基礎設施建設,在城市的持續發展中分享收益,同時把政府理財模式從當前的“建設財政”中盡早解脫出來,進入真正的“民生財政”新階段。
    另一方面在城市更新階段,土地效益的綜合提升也不能完全依靠市場,政府資金也應該在一定程度上介入,從而保證更新的效果和質量。
    第五,推進“準社區自治”模式。
    社區是城市的元細胞,是城市安全、舒適和方便的落腳點。社區建設不到位,“樓盤”代之,壁壘森嚴的圍墻成為我們這個時代城市的獨特景觀,既不利于城市基礎性配套設施效益的發揮,又增加了居住成本。因此,“桃源村模式”就成為“樓盤社區”的改進版,顯示了社區建設在城市安全健康運行中的巨大作用。政府應當制定目標和標準,大力推進社會化的社區居民部分自治管理模式,從而減輕政府的壓力,保障社區居民的權益。
    今年:統一思想,啟動機制改革
    剛剛開過的人大常委會上審議了今年政府投資項目預安排,除了必要的文教體衛等民生設施外,90%的資金都集中在修建道路和地鐵上,而這些項目的空間協調依然缺位!真的希望通過今年全社會的廣泛討論、深入溝通,能夠在兩個三十年的交接點上,建立城市轉型的主導思想和在機制突破的主體思路!具體而言,特別希望五屆人大在開會審議政府投資項目的時候,能夠在空間協調上率先有所突破。
    結語:愿景固然美好,路徑更為重要
    對未來的展望往往是人們的一種美好預期。作為規劃師,當然可以描繪出更加絢爛的圖景。但相對于愿景而言,合理的發展路徑才是實現目標的基石。
    ——30年后,也許深圳會更加擁擠,但更加有序;
    ——30年后,也許深圳的人口會更多,但人口結構會從金字塔型的初級結構轉變為橄欖型的成熟結構;
    ——30年后,也許深圳人的收入不會再在全國一枝獨秀,但在幸福指數上會獨領風騷;
    ——30年后,也許深圳不如更多新興的城市現代漂亮,但一定會更加安全、祥和。

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