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  • 從規劃體系到規劃制度———深圳城市規劃歷程剖析

    時間:2009-07-08

    執筆:王富海

    【摘  要】:回顧和總結了深圳市20 年來的經驗教訓,分析了外部環境對于深圳城市規劃的影響及其深圳采取的對策,試圖在解剖深圳的同時對于全國的城市規劃有所啟迪。

    【關鍵詞】:規劃體系;控制性詳細規劃;法定圖則;規劃實施;規劃理論;深圳


    1  引言

    1.1  本文中“規劃體系”與“規劃制度”的特定含義

    “規劃體系”用以概括規劃工作內部各技術層次的遞進關系。50 年代中國城市規劃伴隨計劃型大規模經濟建設而產生,規劃工作主要關注從宏觀到微觀的技術性操作,這個傳統延續至今,不斷改進,形成封閉的“科學”系統,并成為1990 年中國首部《規劃法》的核心內容。

    “規劃制度”指規劃作用于城市發展(或規劃實施) 的行動規則。城市規劃對于城市建設的作用是間接的,須透過引導直接建設者的行為才能實現。特別在市場經濟體制下,城市規劃的政策、原則、制訂和實施是一項開放性的工作,需要一套完整的工作制度。其中的關鍵點是建立規劃作用于建設的有效機制,技術性的“規劃體系”只是含在這套制度中的一部分工作。
     
    1.2  深圳城市規劃發展的軌跡
     
    1980 年,中國城市規劃事業停滯20 年后開始復蘇,深圳作為第一個經濟特區,其規劃建設引起全國規劃界的廣泛關注和參與,具有較高的起點,很快形成了當時條件下較先進的規劃思想和行之有效的規劃體系,《深圳經濟特區總體規劃》成為當時規劃界的力作,小區規劃的連串實施引起強烈反響。從1980 年到1987年,深圳規劃可稱為“規劃體系主導時期”,利用了政府主導城市建設的條件,取得了開局的成功。深圳作為改革開放的重要“試驗場”,較早探索和體驗了市場經濟,城市建設從一開始就嘗試打破政府“一統天下”的投資方式,注入了市場活力,到1987 年率先形成了城市土地使用制度的重大改革,1989 年改革住房制度,引發了房地產市場的蓬勃興起,逐步建立了市場型的城市建設機制。建設機制的市場化進程,對源自于計劃體制的規劃體系形成了巨大沖擊。從1987 年到1997 年,規劃進行了不同形式的嘗試,較長時間推行了“控制性詳規”的做法,適應了體制轉型期快速發展的基本要求,但也受到了多方面的質疑。這十年可稱為深圳的“規劃體系震蕩時期”。
     
    1995 年,深圳開始醞釀起草《深圳市城市規劃條例》(下稱“條例”) ,經過三年的廣泛探討,借鑒香港經驗,提出了新的規劃體系,并將“法定圖則”作為核心,成為今后規劃與實施的契合點。1998 年該條例正式生效,把城市規劃工作從技術路線引向了法制路線。根據條例規定組建了新的規劃委員會,第一批十一項法定圖則按照法定程序已經正式投入使用。盡管規劃委員會和規劃主管部門提前研究并制定了行政和技術上的一系列規定,但在制訂法定圖則的過程中,還是體驗到這項改革措施對原有規劃體系的全方位沖擊,認識到要形成完善的規劃制度還需要長期而艱苦的努力。

    1.3  深圳規劃實踐對中國城市規劃發展的實證性意義
     
    深圳是中國改革開放后新興的一座特大城市,經常被規劃業內人士稱為“基本按規劃建設起來的城市”。20 年來,在全國規劃界的普遍關注、指導和參與下,深圳的城市規劃工作特別是規劃編制工作的力度和強度之大,對城市發展的影響之強,為同期中國城市罕有。在巨大成功的背后,我們以專業理想的眼光判斷這個有條件繪出“最新最美圖畫”的城市,深圳的建設尚有許多“不理想”,客觀地反襯出這一時期中國城市規劃工作的真實效果。追究起“不理想”的原因,經濟上的、行政上的、法律上的、觀念上的和技術上的,方方面面均對規劃與實施產生正面或負面、客觀或主觀的影響。相對于城市建設這個“經濟基礎”,城市規劃無疑屬于“上層建筑”,深圳城市建設機制市場化的進程起步早,發展快,而城市規劃的相應轉化則十分艱難。應該說,深圳城市規劃以“規劃體系”的較高起點開始,經過市場經濟的淘洗,又率先開始了“規劃制度”的實踐。為此,我們將深圳規劃歷程中的思想、作法、實踐與效果,作為近20 年中國城市規劃發展的佐證之一加以剖析,以期在世紀之交規劃界對未來方向的廣泛探討中,提供一種實證性的思路。

    2  規劃體系主導時期的規劃運作


    2.1  規劃的編制
     
    深圳的城市規劃具有“起步晚、標準高”的特點,一開始就得到了全國同行的熱烈關注和積極支持,按總體規劃和詳細規劃兩階段進行了大量的規劃,適應了特區初期有計劃、有次序發展的需要,該階段后期又推行分區規劃,形成了當時條件下較完整的規劃體系。
     
    編制城市發展規劃,是深圳設市后的一項重要工作。最初的幾年,特區發展的方向頻繁調整,總體規劃緊隨其后。1979 年編制建設“出口加工區”的規劃; 1980 年選擇羅湖、蛇口和沙頭角三個點進行小區式開發; 1982 年提出了《深圳經濟特區社會經濟發展大綱》及“總體規劃圖”,對特區發展方向作了較全面的研究,初步提出“組團式”布局;1984 年開始,特區第一個全面系統的規劃———《深圳經濟特區總體規劃》全面展開,到1986 年完成,確立了“帶狀組團式”發展的結構。在這個階段,小區詳細規劃得到很高程度的重視。最初的羅湖、蛇口和沙頭角三個綜合小區發揮了十分積極的作用; 1982 年羅湖上埗組團大規模開發后,相繼規劃建設了園嶺、濱河、碧波、白沙嶺等一大批住宅小區,八卦嶺、上埗、布心等工業小區; 特區總體規劃確定后,其它組團開發工作相繼展開,蛇口海濱花園、科技工業園、華僑城和福田中心區等一批詳細規劃問世。這些項目的成功,使深圳的小區規劃在全國具有較高的知名度。
     
    1986 年總體規劃完成后,分區規劃的編制工作隨即展開,到1989年,分區規劃覆蓋了幾乎全部建設用地。


    2.2規劃的實施效果
    特區建設初期,一位知名港商曾經提出由其開發福田20km2 土地,建設田園式新城的意向,特區總體規劃開始編制后,根據福田所處的地位,確定將這片土地建設成為未來深圳的中心區,港商的建議未被采納。這個事例說明兩個道理: 一是總體規劃對城市發展的統攬作用,二是在那個時期,城市建設的方式主要是以政府為主導。在這兩個原則下,特區初期的每次總體規劃均發揮了有效作用。
     
    一開始的羅湖、蛇口和沙頭角在總體上放眼全特區狹長用地進行開發,在具體規劃上均采取高密度小尺度路網,至今還能較好地發揮效用。1982 年“總體規劃圖”提出“組團式”格局,為羅湖上埗組團的大規模開發提供了依據。1984 年總體規劃對特區城市發展作出了全面部署,使政府得以從容地安排各項基礎設施建設和各組團的開發,堅持保留了福田中心區,將當時遠離羅湖上埗組團的區域成片劃給國營企業,建立了蛇口工業區、南油開發區、科技工業園、華僑城、蓮塘工業區和鹽田港城等,很快將特區建設在全境展開,為城市的快速形成奠定了基礎。深圳在20年的發展中曾經數次調整產業結構和配套功能,經濟發展和建設速度數次起伏,正是由于采用“組團式”城市結構,能夠從容地應對建設的節奏和功能的置換而保持整體架構的完整與有序。但其中有一段插曲至今令人心悸: 深圳機場籌建時,有關部門違背規劃,將機場選址于中心區南部的深圳灣,在規劃界的據理力爭下才改回原規劃選址,避免了深圳城市發展的一場災難。
     
    與總體規劃的有效實施相比,詳細規劃實施效果則出現了截然相反的兩種情況。前文提到的小區均為統一建設項目,可以完全按照規劃實施。然而城市大部分地區的土地均為小規模劃分地塊,或者沒有詳細規劃或者有規劃而無法控制,在早期形成的羅湖上眛組團以及零散的建設地區內,建設面貌和配套功能較差,持續到今天,這些地區一直被插花建設,而那些完整統建區域的環境面貌則一直保持下來。同樣的情況也出現在由企業開發管理的地區,重視規劃、統一實施的蛇口工業區和華僑城建成了深圳最優美的城區,而忽視規劃、切塊建設的南油開發區成為典型的混亂區。
     
    分區規劃起步較晚,對公共設施的安排發揮了一定作用,但同時由于土地劃分過細,越過詳細規劃層次而被直接用來劃分土地和進行規劃管理,導致許多地區“不需要”詳細規劃而進行粗放型的批租與建設,為隨后房地產市場興起后開發商的努力“發掘”而加速混亂建設埋下了伏筆。


    2.3從實施效果看規劃體系運作的制度環境
    從深圳早期的建設效果來看,規劃體系的技術化運作在總體上是成功的,但在較多的局部存在不可回避的問題。由此可以判斷“規劃體系”的運作條件為:
     
    2.3.1計劃經濟體制占據主導地位
    盡管深圳的創建以改革為出發點,但建國以來一直沿用的計劃體制和思想還是特區建設初期的主流。經濟目標是城市規劃的主要依據,這個時期計劃目標經常調整,城市規劃也隨之頻繁變更; 政府全盤控制著規劃的實施,并通過調校規劃來適應不斷變化的建設條件和發展計劃。
     
    2.3.2政府主導下的開發建設
    在由政府(或者由企業代行政府職能的“準政府”方式) 進行統一建設的項目與區域,規劃基本得到了完全實施。而不能統建而由多個單位分別建設的區域,規劃的控制力度明顯減弱。
     
    2.3.3全能型政府的項目全面管理
    政府在規劃有效實施的建設項目中,從計劃、規劃、投資、建造,到使用分配和維修管理,進行了一攬子統包。而達不到這樣建設條件的項目,盡管政府進行了計劃調控、規劃設計審批和工程質量監督等全過程的管理,只能管好單體建筑而沒有形成整體環境,“只見樹木不見森林”。
     
    2.3.4封閉的規劃編制與實施系統
    在計劃體制下,從總體規劃到詳細規劃,從“七通一平”到項目建設,政府可以按照一套完整的程序組織城市建設,設計城市生活模式。一旦這個封閉的系統被打破,規劃體系便不再完整,城市建設就產生了一定程度的混亂。

     

    3  市場對規劃體系的沖擊


    3.1深圳城市建設市場機制的發展
    深圳城市建設起步時,沒有國家撥款,又不能從初期的經濟發展中得到足夠的支撐,只能利用政策采取超常規的辦法籌集建設資金。今天看來,當時的“內引” (招請內地企業以較低的土地使用費取得生地開發權,引進其資金投入建設)、“外聯”(本地國有專營企業免費從政府取得土地開發權,以土地入股引進外商資金合作建房出售甚至出賣“樓花”)和“借貸”(以政府名義向銀行貸款,用以投入土地開發)等形式,正是后來房地產市場和市場型建設機制的最早嘗試。
     
    1987 年深圳在全國率先開始土地使用權拍賣,成為建立市場型建設機制的開山之槌,經過十多年的演進,目前在深圳已經形成較為完善的土地有償使用制度和土地市場調控機制。1989 年深圳又率先進行了住房制度改革,一方面通過福利房商品化卸掉了職工住房問題壓在政府身上的沉重包袱,一方面促使社會利用市場力量解決市民住房需求。上述兩項改革直接導致了90 年代房地產市場的興起與蓬勃發展,土地與房屋、開發與使用等之間形成了基于市場經濟運作的良性關系,使政府取得了可靠的資金來源,也使深圳的建設進入了良性的發展軌道。
     
    3.2城市建設機制轉型對規劃體系的沖擊
    城市建設機制從計劃型轉化為市場型,使原先行之有效的規劃體系經受了巨大沖擊,具體體現在以下方面:
     
    3.2.1經濟利益的實在性沖擊規劃原則的抽象性
    中國的城市規劃是一項經驗性的技術工作,既缺乏嚴謹的理論體系,更沒有科學的計量方法。盡管規劃原理中將“經濟、社會、環境”三大效益作為最基本的原則,在實際操作中,由于社會效益和環境效益更適于定性評價,與規劃的特征產生了天然的共鳴,容易形成規劃的經驗性原則; 而經濟效益的評判標準是量化的,只能成為城市規劃可望而不可及的目標,況且,規劃工作者經常無意中將其追求的社會與環境理想和經濟對立起來。
     
    然而市場走得更遠,干脆將原則化的“經濟效益”變成了實實在在的“經濟利益”,崇尚個體化而沖擊規劃的整體化,追求即時性而挑戰規劃的長遠性,使規劃在“趕超計劃”、“任期目標”和“富起來行動”面前更加蒼白無力!
     
    3.2.2政府與市場的利益性運作沖擊規劃的技術性運作
    轉型期的城市政府比以往更加重視經濟業績,這與市場中各行為主體的利益原則是一致的,表現為片面性、功利性和非均衡性的行為特征。而規劃體系要求發展要素的全面性、發展目標的綜合性和發展條件的公平性,按照技術的嚴謹程序進行決策和實施。
     
    3.2.3自下而上的市場運作沖擊自上而下的規劃體系
    規劃體系從整體系統設計出發,逐層落實到局部,要求每個實施項目均成為整體中特定的有機單元; 而在市場體系中,項目運作是核心、起點也是終點,為項目提供運作環境是市場的基本規則。只有建立順暢的機制,才能保證兩者之間形成良性的關系。
     
    3.2.4建設主體的多元化沖擊規劃的統一性
    建設機制轉型后,建設者從國有化的一統江山而變成多元利益主體,而所有的使用者均成為市場運作的一部分,這就要求規劃制訂和實施的公平化、公開化,對現有規劃體系在操作上的封閉性和主觀化將提出強烈要求。

     

    4  控制性詳細規劃———對市場的初步應對


    4.1控制性詳細規劃在深圳實行了近十年
    建設機制市場化在深圳早期的嘗試,使規劃師們較早感受到土地權益對開發建設和管理的影響,開始意識到小區詳細規劃的局限性,因而在規劃理念上進行了變革的嘗試,有兩個實例頗具代表性。其一,1985 年科技工業園規劃,70ha ,規劃師決心對市場的變動性以更加嚴格的技術手段加以控制,在按常規做出1/ 1000 小區規劃后,加做了1/ 200 的總圖設計,仔細規定了建筑物的尺寸、室外用地的處理和幾近設計方案的市政管網安排。最初幾年,工業園開發模式為引進項目,統一建設,開發管理部門嚴格按圖實施,效果良好。后來更多采取項目劃地自建方式,規劃就再也難以控制。其二,1986 年華僑城第一期發展區規劃,200 公頃,同樣首先作了1/ 1000 小區詳規,規劃師在工作過程中逐步認識到這種規劃與開發方式之間的巨大差異,加做了1/ 2000 的“地塊控制圖”和一套地塊控制指標,并指出這部分是本次規劃的主要內容。今天看來,這也許全國較早體現控制性詳規思想的成果了,其實施效果是適應了建設的需要。當然,華僑城取得如此精彩的建設效果不僅是控規的作用,而是華僑城富于創造性的決策管理并加強城市設計工作彌補了控規的缺陷。
     
    但這種詳細控制的做法并沒有在深圳推廣。在1986~1990 年間,深圳采取了更為粗放控制的分區規劃的做法,個中弊端前文已述。1990 年《中華人民共和國城市規劃法》頒布,確立了控制性詳細規劃的地位和做法,深圳由此大規模地推行了控制性詳細規劃。到1998 年《深圳市城市規劃條例》實施時,控制性詳細規劃已經覆蓋全特區和外圍大部分建設用地,這段時期特區的主要建設區域還進行了多次覆蓋。


    4.2控制性詳細規劃的積極作用
    控制性詳細規劃的廣泛應用,是由于其適應了中國城市化迅速發展、各城市努力擴張和各類開發區蜂擁而上的要求。
         (1) 面對城市的快速發展,控制性詳細規劃可以實現規劃編制的速成和規劃管理的最簡化操作,大大縮短決策、規劃、土地批租和項目建設的周期,提高了城市建設和房地產開發的效率。
         (2) 面對市場型開發行為的不確定性,控制性詳細規劃可以使政府盡快批租土地以換取資金,盡快完成“七通一平”而把生地變成熟地,盡快地滿足開發商在土地開發的定性和規模上的各種要求,規劃理論上在經濟效益方面的缺陷通過市場需要得到了“彌補”,使中國的房地產行業迅速呈現一派繁榮景象。
         (3) 面對城市規劃力量和管理素質的不足,控制性詳細規劃把抽象的規劃原則和復雜的規劃要素進行簡化和圖解化,再從中提煉出控制城市土地功能的最基本要素,最大程度實現了規劃的“可操作性”。
         (4) 在深圳的控制性詳細規劃操作中,還面臨特區內外不同建設組織方式的問題。特區內城市建設由市政府統一組織,通過土地批租的控制可以引導成片建設; 特區外則由市、區、鎮、村四級組織分別參與,網絡建設基本由前三級負責,土地開發四級機構均有各自地盤,而村級占有絕大部分土地,在“共同富裕”的原則下,每個村均有建設機會,控制性詳細規劃全覆蓋使所有的開發要求合法化,使開發項目在地域上有充分的選擇性,村與村之間“招商引資”的競爭在客觀上平抑了產業發展的成本,促進了深圳的經濟發展。


    4.3控制性詳細規劃的弊端
    在中國經濟體制轉型的過渡期、城市化進程的高潮期和經濟增長要求最為旺盛的這段時期,社會對城市規劃的需求前所未有地迫切,規劃界作出的反應是將規劃思想、方法和要素進行簡化,控制性詳細規劃應運而生。但從深圳控制性詳細規劃使用近十年的效果,不難看出這種規劃類型的弱點:
         (1) 在編制內容上,控制性詳細規劃過分追求“可操作性”和成果的速成,只求滿足開發建設的基本功能,對規劃一貫追求的城市美學和人的行為環境極少涉及,基本拋棄了規劃的綜合性、系統性和滾動性等原則,造成城市景觀的混亂,城市特色的流失,幾年前,許多市民批評深圳的城市建設“有建筑無空間,有單體無群體,有道路無街區,有空地無環境”。放眼全國,千城一面,許多城市千百年形成的特色在十年間消失殆盡。
         (2) 在編制程序上,控制性詳細規劃延續了規劃體系內部化操作方式,并且由于編制周期縮短而更加強化,形成黑箱作業,違背了市場運作的公開公平原則,加劇了規劃與公眾之間本以存在的隔閡。
         (3) 在規劃實施上,控制性詳細規劃棄整體控制而取地塊控制,無暇顧及建設策略而一味追求“全覆蓋”,妥協于市場選擇的無序性和隨意性,另一方面,控制性詳細規劃易編易改,當不規范的規劃管理造成功能混亂后,通過修改規劃又可自圓其說,如此循環,實施效果面目全非。深圳230ha 的景田居住區緊鄰福田中心區,1991 年編制控規后開始建設,基礎設施由政府委托專業公司按規劃逐步實施,土地劃成小塊批租給不同開發商。幾年來居住用地容積率不斷突破規劃,各類公共設施用地一塊塊改成居住性質,規劃幾乎每年調整一次。到目前,該區充滿了規模從015ha 到3ha 不等的各類住宅“花園”,各成一體,風格各異,僅剩的公共設施用地大部分因無人負責建設而荒蕪或被臨時占用,整個區域雜亂無章。這個案例是控制性詳細規劃的真實寫照。
         (4) 在規劃管理上,控制性詳細規劃提供的幾個關鍵指標是管理者手中的法寶,更是開發商追逐的焦點。由于控制性詳細規劃的制訂、執行和修改缺乏法律化的程序,在實施中極易受到各種非正常力量的干擾,而實施效果又沒有有效的評判標準與監管機制,對市場的公平性產生了負面影響。

     

    5  法定圖則的提出與初步運作


    5.1  1989 年提出規劃改革方案
    繼1987 年土地使用制度改革、1989 年住房制度改革之后,深圳市政府提出了配套的規劃體系改革方案,直接借用了香港“三層次五階段”規劃體系,隨后兩年嘗試編制了各階段成果。除“城市發展策略”和“規劃標準與準則”產生一定作用外,其它成果均很快無聲無息。應該說,這是城市建設機制變革之初一次極為主動的應對,但當時方案只涉及技術體系的變革,未準備好改革規劃制度,而建設市場尚未形成,未發生客觀上的急迫要求,加之方案在形式上與當時規劃體系相比過于煩瑣,因而很快流產。

    5.2  1995~1998 年,《深圳市城市規劃條例》的制定
    控制性詳細規劃的實施效果,導致了社會對城市規劃工作的較大質疑。1995 年在一次對政府各部門工作質量的民主測評中,規劃主管部門排在了最后; 當年深圳市人大組團考察香港和新加坡城市規劃,提出改革深圳城市規劃體制的建議性報告,此建議正與深圳規劃界內部對市場經濟條件下城市規劃的探討相吻合。經市人大批準,規劃主管部門于1996 年開始起草《深圳市城市規劃條例》,對規劃改革方向和做法進行了深入研究,數易其稿,經人大多次審議修改,并將草案在主要報刊全文登載,征求全社會意見,最后由人大批準于1998 年11 月正式實施。
         《深圳市城市規劃條例》作為城市規劃的地方性法規,在全國率先提出了城市規劃的改革構想,要點如下:
         (1) 建立總體規劃、次區域規劃、分區規劃、法定圖則和詳細藍圖“五階段”規劃體系,其中總體規劃按照國家通用要求編制,報國務院審批,而法定圖則是編制、決策、實施和公眾參與及監督規劃的核心。
         (2) 法定圖則的制定權和修改權屬于規劃委員會,該委員會由政府官員和民間人士共同組成,民間人士占有法定多數。
         (3) 法定圖則制定過程中,必須公開征詢和回復社會公眾意見,社會公眾有權獲取批準后的法定圖則,有權對法定圖則的實施進行監督。
         (4) 確立規劃主管部門在城市建設相關工作中的協調地位。
         (5) 確立城市設計在城市規劃工作中的法定地位。


    5.3  法定圖則工作的主要內容法定圖則指城市規劃在操作層面的技術成果,由法律授權的專門權力機構,經過法律規定的制訂和批準程序確認的文件和圖紙,是城市規劃管理的法定依據。在實行市場經濟體制的國家,城市規劃制度基本上采取“核心層次”方法,即在規劃的中觀層次設定依法編制、審批和實施管制的內容,但該層次工作的名稱各有所異,《深圳市城市規劃條例》“法定圖則”的名稱借用自香港,但在具體內容上則較為充分地從國情和深圳規劃機制出發進行設計,主要包括:
         (1) 技術深度。對于城市一般地區,法定圖則的控制必須能夠直接約束宗地的管理與開發,因此采用了近似“控規”的深度。這一點有所爭論,反對意見認為控制過細過死,缺乏彈性,建議在“分區規劃”層次進行控制。鑒于規劃工作中的技術規則少,分區規劃控制力度低,最終采用控規層次,但未來的方向是在逐步加強“規則”的制定工作的基礎上,技術深度逐步向分區規劃深度轉化,并準備對城市的重點地區和外圍地區用更深或更粗的層次分別對待。
         (2) 技術成果,分為技術文件和法定文件兩個層次。技術文件基本按照控規要求編制,內容包括規劃專業和工程專業的所有成果,是法定文件的技術支撐和管理的內部依據,所不同的是將表述“怎么做”的“規劃說明書”改進為陳述“為什么”的“規劃研究報告”,為法定文件作出技術說明。法定文件只規定了用地的性質、規模和公共設施等方面的要求,用最少而最易操作的指標和準則控制規劃管理與實施的關鍵點,并且在格式上務求簡潔統一,便于公眾了解,更便于達成市場共識。
         (3) 剛性與彈性。“法定”本身即為對規劃控制要素的“剛性化”,但為了適應城市發展變化的可能性,要特別保護規劃的“彈性”。措施之一是盡量減少法定圖則的控制指標。措施之二是采用“用地性質三類制”,即成果中標明的性質為第一類,開發意圖符合這一類規定者,可直接到規劃主管部門辦理手續; 在成果中另列第二、三類使用性質,分別經規劃主管部門和規劃委員會研究批準方可采用; 對成果中沒有列明的使用性質,也并沒有把門關死,在相關的運作規則里列出了嚴格規定。這樣的程序設置,劃分了政府的審核與審批兩種行為,達到了“按規劃實施非常方便,改變規劃則手續繁雜”的目的。措施之三是設計了一套修訂法定圖則的條件和程序。


    5.4  法定圖則的初步實踐
    《深圳市城市規劃條例》實施后,市政府及規劃主管部門即著手制訂法定圖則,首先出臺了“法定圖則編制技術規定”、“法定圖則審批規則”、“規劃委員會工作章程”和“城市規劃標準分區”等文件,同時提出編制計劃,第一批十一項于1999 年2 月即進行公眾咨詢,8 月由新成立的規劃委員會審查通過。更多的項目正在緊鑼密鼓地制訂之中。在技術深度上,法定圖則近似于控制性詳細規劃,而法定圖則的意義遠遠超出技術范疇,代表著一種具有廣泛影響的制度,剛剛一年的編制工作實踐,已經對原規劃體系產生了沖擊:
         (1) 規劃走出象牙塔直接面向公眾,從經驗型技術行為變成對法律、規范和原則的理性詮釋,規劃在理論上的缺陷已經暴露出來。
         (2) 規劃的專業理念開始接受公眾意識的檢驗,雙方的關系將從施與過渡到碰撞,最終走向協商。
         (3) 法定圖則將成為規劃訴訟的主要依據,但法定圖則自身不能依據固有的經驗,應當依據具有法律地位的規章規范、標準準則,而缺少這些“技術規則”正是當前規劃工作中最薄弱的環節。
         (4) 規劃的科學性首先來自基礎資料的準確性,而相關的政府各主管部門普遍長期忽視信息化建設,造成規劃的先天不足。
         (5) 規劃是政府就發展和建設而對公眾所做的承諾,代表政府的整體形象。城市建設的復雜性需要政府多部門的共同參與,同時要求改變規劃主管部門包打天下的狀況,但目前相應的機制遠未形成。
        上述問題只涉及規劃編制某些層次,上升到規劃編制體系、規劃審批、規劃管理以及更高層次的規劃決策等方面,法定圖則的可能是對規劃工作全方位的沖擊。嚴格說來,在經過法定的制訂程序后,法定圖則已不屬于規劃的技術性成果,而是規劃管理者與城市建設者及使用者之間的共同契約,為了嚴格執行契約,需要一套綜合技術、行政和法律等行為的科學制度作保證,即本文所稱的“規劃制度”。
     
    6  法定圖則引發規劃制度改革

    從對深圳城市規劃20 年歷程的回顧與剖析,我們可以清晰地理出城市規劃在因應城市建設機制從計劃型向市場型轉化過程中的發展脈絡,即規劃實施的核心從小區規劃到控制性詳細規劃再到法定圖則,其特點,在規劃編制上由封閉逐步走向開放,控制手段上由方案到指標再到法定文件,在規劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。這些變化,實際上在逐步改變我們對城市規劃工作性質的認識,城市規劃不僅是一個技術性的操作體系,更應該是一套技術性與法制化相結合的行政制度。深圳法定圖則工作的實行,正在這套制度的開創之舉,由此,我們可以粗線條地設想未來規劃制度改革發展的走向:

    6.1  改革規劃技術體系
    現行“規劃法”規定,規劃的每層次成果都具有法定性。于是在規劃審批上層層都設計了嚴格的程序,在規劃成果上設計了逐層深入的內容,似乎是一個很嚴謹很科學的體系。但是問題首先產生于總體規劃,總體規劃作為整個規劃體系的綱領,所確定的是長遠發展的一種目標一種可能和一個方案,這個方案既然具有法定性,必須通過后續的層次逐步嚴格落實。然而從人類認識“近實遠虛”的特征看,總體規劃的“法定”很難理解為唯物主義的,而每個層次的成果都具有法定性,也只能規范規劃編制者的技術行為,最多能為城市建設各個專項系統的公共工程提供宏觀依據,而規劃對市場的控制必須在一個最便于操作的層次,法定圖則就是規劃實施的核心層次。因此,新的規劃技術體系應當圍繞法定圖則進行設計:
         (1) 總體規劃應當是策略性的,研究城市未來發展的多種可能性,判斷影響未來方向的動力條件,提出適應未來多種發展可能的近期重點發展及引導發展的策略性措施;
         (2) 總體規劃與法定圖則之間的技術層次,應當以近期的策略性保留與開發雙重行為為規劃內容,一方面保護與保留未來發展的彈性,一方面對建設行為作出綜合性部署,為在法定圖則階段作出各項建設的具體安排提供依據;
         (3) 法定圖則是運用法定程序對規劃的確認,在技術上應當允許不同的深度。對城市的重點發展或保護地區、一般發展地區和控制性發展地區,規劃控制所需要的技術內容與深度是不同的,但同樣需要以法定的方式進行控制。在深圳的規劃體系中,將法定圖則列入固定的技術層次,并要求以同樣的深度對全市建設用地進行覆蓋,這種做法的合理性和對城市不同情況的適用性值得商榷。
         (4) 加強城市設計是實施法定圖則的配套性措施。規劃法制化控制的主要內容在于綜合使用功能,而城市環境風貌與特色的創造需要一套行之有效的城市設計技術體系,從控制性詳細規劃的實施效果可以看出,越強化規劃的法制化,越需要城市設計將法定功能創造性地作用于規劃管理。
          (5) 建立規劃工作的“技術規則”體系。“規則”是“原則”的具體化和標準化,規劃不能建立在闡釋“原則”的標準上,應當提高到執行“規則”的水平上,才能保證規劃實施的科學化法制化。

    6.2  建立民主化的規劃決策權力機制
    規劃法制化的關鍵在于強化規劃決策權的民主化。深圳法定圖則實施的首要條件,是依照“規劃條例”中的專門規定成立了規劃委員會,在工作設計上,委員會負責制定法定圖則編制計劃、審查法定圖則草案并決定能否向公眾展示、審議公眾意見并決定是否接納、對修改后的草案進行審查審批、批準后進行公布。在完成上述制訂法定圖則程序后,規劃委員會還要對法定圖則的實施情況進行監督和跟蹤,凡對法定圖則規定的內容進行修改的申請,須由規劃委員會決定是否批準,法定圖則在執行中出現重要影響因素的重大變動,由規劃委員會決定是否重新編制。這是一套十分科學的程序,但要順暢運作還需假以時日,并制定更加詳細的在運作規則。
     
    公眾參與是規劃法制化的重要手段。公眾包括各種利益集團、專業團體、社區和廣大市民,他們是城市的建設者和使用者,城市規劃的目的就是反映他們的意愿,滿足他們的共同利益要求,因此應開辟廣泛的渠道,讓公眾能夠參與城市規劃編制與實施的全過程。深圳“規劃條例”規定了公眾在法定圖則制訂程序中的權力,邁出了可喜的一步,但還需制定操作的詳細規則,在規劃的其它層次以及規劃實施中如何引入公眾參與,需要在法律、政策和技術上作更多的準備工作。

    6.3  完善規劃工作的操作機制
    當前的規劃操作機制,在概念上劃分為編制和管理兩個環節,在機構上將兩者截然分開。然而城市規劃的特性就是行政與技術的緊密結合,這一點在規劃編制和管理兩個環節均體現出來,忽略了規劃編制的行政性和規劃管理的技術性,就會大大降低規劃作用于城市建設的功效。一旦將編制和管理結合起來,規劃工作將可以劃分為研究、編制、審批、管理、協調、反饋、信息、政策等多個環節,這些環節應該形成相互包容、相互連接的完整操作體系,環節內和環節間應制定嚴格的操作規則。
     
    規劃機制的外部層面是政府多部門協調合作機制,這套機制在行政意義上有賴于政府運作機制的深化改革,而在城市規劃的技術特征方面則需要制定特別的運作規則,強化規劃部門的綜合與協調職能。但綜合協調并非目前廣泛采用的包辦型作法,專項規劃應由專項主管部門負責制定,規劃主管部門負責綜合協調,這一點是當前城市建設中的薄弱環節,在近幾年城市快速發展中已經造成混亂。
     
    7  結語
    中國城市規劃界探討市場經濟已近20 年了,觀念、思想、方法和手段都跟隨市場經濟發展進程而逐步改進,然而,市場經濟對傳統計劃經濟的沖擊引發的是中國社會經濟革命性變化,脫胎于計劃經濟的城市規劃體系,正在面臨一場根本性的變革,從深圳城市規劃的改革實踐,我們看到這場變革的序幕已經拉開。相信在全國規劃界的共同努力下,中國的城市規劃事業將健康地完成這次大蛻變,在21 世紀中國城市化、現代化進程中發揮應有的作用。
     
    (注: 參加本論文前期討論的有:夏宗\、金經元、石楠、孫安軍、楊保軍、王凱、朱子瑜、陳宏軍、孫施文等同志)

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