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  • 以WTO 原則對法定圖則制度進行再認識

    時間:2009-05-28

    作者:王富海

    1  法定圖則制度是規劃改革過程中的重要一步
    改革開放以來城市規劃工作經歷了從恢復、發展到逐步應對市場經濟的漸進過程, 其中的標志點為“控制性詳細規劃”和“兩證一書”??刂菩栽敿氁巹澥加?980 年代中期, 借用國外區劃法的技術做法, 提出有關城市土地利用的指標要求, 實現對土地的開發控制。和以往總平面式的詳細規劃相比, “控規”以其簡潔、快速、利于政府對于“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及, 適應了體制改革和城市快速發展初期的城市建設和開發控制需要。深圳也是最早嘗試控制性詳細規劃的城市, 特別在1990 年開始的房地產業大發展中大面積應用, 基本滿足了同期城市快速擴張對規劃的基本要求。但幾年后控規在深圳的實施效果就暴露了規劃“簡化”的弊端, 而其內部化操作性質特別是實施中不受監督的修改程序, 受到越來越關注利益公平的市場各方對城市規劃的廣泛質疑??梢哉f, 控制性詳細規劃是規劃面對市場經濟進行相應改革的“第一反應”, 適應的是城市的“市場化開發”, 無法面對“市場公平”的要求。
     
    控制性詳細規劃產生的問題, 再一次證明單純的技術理性改革無法真正解決城市規劃在經濟體制變革中的窘境。與之相比, 法定圖則將規劃從“技術性行政行為”轉變為“政策性行政行為”的大思路, 用WTO 覆蓋政府決策、執行和監督行為的諸多原則來判斷, 是在正確的方向上邁出了重要的一大步。
     
    2  法定圖則的“法力”不夠
    WTO 原則要求政府行政行為的依據公開化, 對我國政府正在推進的依法行政工作提出了程度上的明確要求。城市建設行為管制是政府的一項越來越重要的工作, 作為管制的依據之一, 城市規劃成果也應當上升到“法”的地位。但城市規劃委員會的委員是市政府依據《條例》聘任的, 委員會的工作性質可以理解為代政府實施特定的審批職能,所批準的法定圖則是“政府規章” 而不是“法”。既然非“法”, 也就不能設定違反法定圖則行為的具體處罰措施, 作為行政依據的法律效力不強。
     
    編制依據的混沌狀態, 是中國城市規劃的長期缺憾。法定圖則制度一推行就面臨依據不足的窘境, 在法律方面, 《深圳市城市規劃條例》作為規劃的綱領性法律, 還需要就專項規劃、規劃實施與協調機制、違反規劃行為的界定與處罰、城市建設的重要標準, 如陽光權、空間權等一系列重要問題補充操作性法律。政府規章方面, 《條例》至今沒有配套的“實施細則”,《深圳市法定圖則操作規程》尚未完成, 涉及城市建設許多方面的操作政策需要清理和補充。技術方面也缺乏大量規范、標準和體現地方特色的特別規定。
     
    3  公眾參與的操作機制尚未建立
    《深圳市城市規劃條例》以法律形式原則上確立了公眾對城市規劃的參與權、知情權、監督權以及參與途徑。目前深圳的城市總體規劃、法定圖則以及一些重大項目在實施前都經過公開展示的必要程序征詢公眾意見, 為城市規劃的民主化和體現公開、公平、公正精神做出了有益嘗試。但由于尚未制訂相應的操作細則規定, 公眾參與在深度和廣度等方面還遠遠不夠, 方式上還停留于個人意見表達而鮮有利益集團和專業團體的參與, 在程序上缺乏前期“送達”環節和“聽證會”的具體規定, 甚至在機構設置上也沒有公眾不接受規劃委員會決定的申訴與仲裁機構。
     
    4  法定圖則在技術上的固定深度不適應城市現狀

    從法定圖則實施以來, 是否“全覆蓋”的爭論一直延續至今。正方說既然法定圖則是城市建設管制的法定依據, 任何沒有法定圖則而發出的規劃許可應視為非法, 因此最起碼要對城市建設近期范圍進行全覆蓋。反方的主要意見是深圳的城市發展在不同地區呈現不同的階段特征, 發展不確定因素越大的區域越不能用法定圖則進行管理。在這個問題上雙方爭論的關鍵在于法定圖則的技術深度。目前通用的以近似控制性詳細規劃深度進行規范化和標準化, 在法定圖則制度實施的初期階段, 規劃在難以對城市快速成長進行細部層面的全面準確把握的情況下, 確實不能適應城市多樣性發展特征。較為現實的辦法是設定2 —3 個不同類型、不同深度的法定圖則模式, 分別用于不同成熟程度的區域, 盡快實現全覆蓋, 使城市建設有法可依。但可以認為較粗層次圖則為更細層次的初級階段, 一旦成熟即轉為統一的深度, 以逐步實現標準化的全覆蓋。
     
    5   法定圖則的縱向銜接問題尚需理順
    目前深圳的“三階段五層次”規劃編制體系, 是一個傳統規劃體系加規劃制度改革的混合體??傮w規劃、分區規劃依然按照國家《規劃法》和《規劃編制辦法》的要求編制和審批, 深圳在這兩者之間加入了次區域規劃層次, 由人大審批。這三個層次的過細劃分造成了較大矛盾: 首先在技術上產生疊合, 層次難以分清; 其次在審批權力上比較混亂, 都具有法定性, 而由具備地方立法權的市人大負責的次區域規劃更具法律性質; 其三在于審批時序交錯混亂, 審批周期漫長。而作為實施操作層次的法定圖則和詳細藍圖, 是按照市場的需求進行的改革, 與傳統規劃具有完全不同的性質; 但依據《條例》, 同時又必須滿足上層次規劃的控制要求。這就導致整個規劃編制體系各層次在銜接上的混亂: 一方面分區規劃以上層次的規劃華而不實, 與城市發展的實際情況不相適應; 另一方面, 由于編制周期的錯位, 各層次規劃之間難以有效銜接, 容易產生互相矛盾的問題。
     
    從WTO 對簡化審批程序的要求看, 規劃體系應該在突出“戰略性發展規劃”和“實施性發展規劃”兩個層次方面采取實質性行動了。要用戰略性發展規劃原則進行總體規劃的改革, 制定中長期戰略目標, 以及土地利用、交通管理、環境保護和基礎設施方面的發展準則和空間策略, 建立總體規劃的滾動性調校機制, 避免每次規劃修編都推倒重來。開發控制規劃是開發控制的法定依據, 是城市規劃作為“政府行為”的關鍵部位, 法定圖則即屬此類。理順規劃體系只是提高規劃水平的手段, 根本目的是維護完整的開發控制規劃系統, 保證城市規劃依法實施。
     
    6  城市規劃的橫向協調缺乏制度保障
    政府轉變職能后各部門都在強化規劃工作, 如果不能有效地協調, 政出多門、交叉矛盾的狀況將愈演愈烈, 很顯然這是與WTO 原則中對政策一致性的要求背道而馳的。城市規劃被口頭捧為“龍頭”, 在實際操作中往往“身首異處”, 法定圖則也經常在實施中出現各項公共設施的負責部門不能協調操作的問題。對此, 規劃界一直期待國家在行政職能劃分和機構調整中采取行動, 使規劃的協調權獲得必要的制度基礎和體制保障, 至今也未能如愿。
     
    也許我們太想在高目標位一步到位, 一直忽略了一項基礎性的重要工作———“規劃編制中的部門協調” ———只有走出“自編自導”的怪圈, 建立多部門在規劃主管部門協調下共同參與規劃編制的有效機制, 在共同規劃中統一目標、統一計劃, 才能在實施中統一行動, 才能真正發揮規劃的協調作用, 提高政府組織管理“公共物品”的綜合效率。
     
    7  法定圖則的實施還沒有成為規劃管理的核心
    推行法定圖則制度并不是一種技術創新, 而是試圖設置一套從規劃編制、審批、征詢公眾意見、修改到規劃行政管理和監督檢查等方面的較為嚴密的程序,來規范整個規劃的運行過程, 其中規劃管理體制的相應改革是實施法定圖則制度的關鍵點和難點所在。
     
    (1) 法定圖則推行至今,規劃管理部門還沒有推出完整的以法定圖則為核心的管理操作規程, 內部協調機制和對外管理制度尚在擬定之中, 圖則未能覆蓋地區的規劃管理仍然處在內部操作狀態。
     
    (2) 規劃信息系統目前還處于各種信息資料簡單錄入的初級階段, 供操作的法定圖則成果信息平臺、供跟蹤研究和監督的已操作信息平臺和供技術協調的編制狀態信息平臺都遠未完備, 制約了法定圖則制度的有效推行。
     
    (3) 面對城市發展中的遺留問題和不斷出現的新問題, 人們習慣性地要求規劃去適應, 還沒有把通過城市的公共政策來落實規劃提到相應高度, 法定圖則編制之中和管理中的政策措施研究還沒有跟上。
     
    在實行控制性詳細規劃時期, 開發者對修改規劃的隨意要求和管理者對修改要求的簡單處理形成了一定的慣性。法定圖則制度的推行, 必須準確告知開發申請者按規劃執行的通常和要求修改規劃所必須付出的成本, 同時明確管理者的職權范圍、限度和程序, 才能堅決克服隨意修改規劃的慣性, 維護城市規劃作為政府行為的嚴肅性和對城市建設的依法調適。
     
    8  深圳法定圖則制度的完善任重道遠
    回顧和總結深圳城市規劃制度改革的歷程, 我們可以清晰地理出城市規劃在因應城市建設機制從計劃型向市場型轉化過程中的發展脈絡, 即規劃實施的核心從物質形態規劃到控制性詳細規劃再到法定圖則, 其特點是在規劃編制上由封閉逐步走向開放,控制手段上由方案到指標再到法定文件, 在規劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。同時也看到法定圖則制度作為上層建筑的改革, 無論法律依據、行政規范、技術規則、操作系統, 都面臨著極大的挑戰。面對困難, 也出現了往回走的議論, 但更多的聲音是堅持繼續前行, 市人大給與了充分的支持, 市民的關注程度也越來越高。從WTO 原則和具體規則來審視, 法定圖則制度帶動的規劃改革方向十分正確,具體做法也基本奠定了制度框架, 只要堅持調整補充完善, 這項制度的科學性就會更強, 所產生的效果就會更加明顯。

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