存量規劃中的城市設計編制體系探索

時間:2018-08-23

存量規劃中的城市設計編制體系探索

                                                                                           —以筍崗-清水河城市更新項目為例

1 研究背景與目的

隨著當前國家對三大城市群地區“盤活存量、嚴控增量”發展思路的確立,存量土地再開發將不可避免地成為沿海地區大中城市城鎮化建設的重要形式。在此背景下,逐漸進入“存量規劃”時代將成為國內城市規劃的一種新常態。

深圳市作為存量土地開發的先行者,開展了大量的城市更新實踐。但由于傳統城市設計體系與方法難以應對更新規劃的形勢需要,從而引發了城市功能、空間形象與公共空間等一系列問題。本研究以筍崗—清水河城市更新項目為例,通過探尋城市設計在城市更新規劃中“無效化”的原因,提出針對性的城市設計編制體系優化策略,以求為深圳乃至國內其他城市的存量規劃編制提供有益參考。

2 面臨問題:存量規劃中的城市設計無效化

2.1表現之一:市場主體過強,侵損公共利益

在以市場為主導的城市更新大潮中,市場主體在介入更新項目時往往為了獲取最大經濟利益而出現倒逼規劃的傾向,導致開發強度與建筑限高被突破、公共空間被侵占、慢行體系被阻斷,城市原有的肌理與空間格局被割裂。市場主體的開發過度強調經濟效益從而導致公共利益受損。

2.2表現之二:設計體系破碎,影響整體效益

在深圳城市更新單元規劃中,城市設計僅僅作為更新單元規劃中的一個子專項,規劃層級較低。在整個更新規劃體系中缺乏上層次城市設計在整體層面對更新地塊空間的統籌控制與導引。各個更新單元之間各自為戰,空間形象、地標體系、開放空間等方面缺乏統籌考慮,從而加劇了城市空間的”碎片化“,不利于整體城市空間結構的優化和品質的提升,從而影響到地塊更新的效益。

2.3表現之三:多重因素干擾,空間規劃失效

不同于傳統城市設計專注于空間設計、控制與導引,在存量規劃中受到經濟成本、開發權屬與開發強度的制約,導致空間規劃由于難以解決實際問題,從而在整個更新規劃編制體系中逐漸淪為陪襯,甚至僅僅是對已確定開發強度、高度等進行空間驗證與效果美化(圖 1)。

3 研究內容:筍崗-清水河城市更新項目探索

3.1研究區概況

筍崗—清水河片區地處深圳市羅湖區西北部,毗鄰深圳市火車站,是福田—羅湖中心區的核心組成部分??傆玫孛娣e為5.42平方公里,現狀功能以專業市場、倉儲、物流為主,存量再開發區特征明顯(圖 2)。


隨著深圳城市快速發展,筍崗—清水河片區已經由城市發展初期的”邊緣地區”,躍變為城市核心區域。2011年初,市委市政府將“筍崗—清水河國際消費中心”列為全市五個重點推進的“城市發展單元”之一。但是片區目前的經濟發展情況、公共服務設施、交通市政設施等條件都與其定位嚴重不匹配。在此背景下,深圳市規土委與羅湖區政府于2011年5月聯合開展了《筍崗-清水河片區發展規劃國際咨詢》,拉開了片區一系列更新改造規劃編制的序幕(圖3)。


但是,由于對已有項目策劃與空間模式缺乏整體統籌與導引,若按深圳市傳統城市更新模式,整個片區將重蹈其他更新項目的覆轍。

3.2規劃思路:廣義城市設計編制體系的構建

如何在保證利益分配與規劃可實施性的前提下,又能實現城市整體空間形象完整、功能的統籌與協調、城市活力的營造、公共空間系統的構建與完善、基礎設施的完善與提升呢?

為此,本項目以《整體城市設計導則》為核心,旨在構建從宏觀層面到微觀層面,從開發模式設計、規劃體系設計與多重規劃整合三方面構建能夠提升土地價值、體現整體空間與風貌特色、保留時代記憶與歷史風貌、提升活力、增強公共空間品質、完善片區基礎設施的廣義的城市設計規劃體系,從而實現從“城市設計”到“設計城市”的提升。

3.3規劃策略

3.3.1更新模式多元化

針對市場主導更新模式導致城市公共利益受到侵犯的問題,通過改變以“市場”為主導的單一的城市更新模式,構建政府、社區和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協商式更新模式。

規劃首先通過綜合考慮組織方式、政府角色、業主意愿與公眾利益四方面條件,提出相應的開發模式。其次結合更新單元的規模、原業主的數量和開發實力、更新項目的市場可實現性及項目的盈利和非盈利性質等因素,明確各個開發單元的開發價值與社會貢獻屬性,并與之匹配相對應的最佳開發模式,從而實現公共利益與市場利益的協調(圖4)。


3.3.2規劃體系層次化

改變深圳市傳統法定圖則—更新單元規劃的二元更新規劃體系,構建從從國際咨詢、發展單元規劃大綱及法定圖則,到整體城市設計導則、子單元規劃,再到城市更新單元規劃、技術協調服務,我們試圖探索一條存量挖潛地區從宏觀到微觀的技術服務體系,不同層次解決不同的問題,并相互銜接、相互協調,始終引導筍崗-清水河向理想邁進。其中(圖5):

宏觀層面通過發展單元大綱、發展戰略及實施策略統籌規劃,利用功能區作為更新單元實施連片規劃,確定主導功能、開發總量上限、統籌分配更新單元開發量、明確更新單元開發模式,協調片區內更新單元的關系。

中觀層面,整體城市設計導則在落實上位規劃要求的基礎上,作為整個體系中的一個宏觀專項,試圖彌補存量規劃中城市設計無效化現象嚴重的問題,對片區的用地功能、交通系統、開放空間體系、城市空間形態與建筑等方面進行了統籌安排與控制,并編制整體城市設計導則,指導微觀層面的詳細規劃設計。

微觀層面,子單元則作為體系中的一個微觀層次,改變了深圳市法定圖則-城市更新單元專項規劃的二元更新規劃體系,改變開窗口的補丁方式推進實施改造,在更大的范圍里統籌用地功能、開發規模、配套設施、公共空間、用地貢獻等協調方案,實現資源的高效配置,為城市更新單元規劃編制和審批提供技術參考。在落實整體城市設計導則要求的基礎上對地塊空間進行優化與細化,并提出具體實施建議。

3.3.3研究內容復合化

為保障空間設計的可實施性,還需要從制度、政策、經濟等方面進行研究、提出相應的制度設計與經濟實施方案設計(圖6)。


1.多方面綜合考量構建更新保障機制

城市更新的改造涉及復雜的利益主體和多種開發模式且開發的周期長,如果沒有適當的保障機制,很難確保改造能按既定的方向順利進行。為此,構建更新改造的保障機制,以確保更新規劃的順利落地和實施。具體措施可分為量方面:通過設立改造委員會和更新項目公司這兩大機構對片區的改造工作進行統一的規劃和管理;通過建立資金保障機制、利益相關者參與機制和改造方案統籌機制這三大機制來保障相關利益主體的權益公平、改造項目的完成及改造目標的實現(圖 7)。


2.多元化同步推進協調溝通的項目組織跟進

城市更新是不同利益主體之間利益博弈的過程,我們以規劃編制作為協調平臺,通過工作坊、訪談、座談會、現場技術溝通、技術協調會等多種方式,將政府、開發商、業主、設計機構、專家、公眾等多元化利益主體捆綁在一起,共同制定更有利于實施的規劃方案,嘗試構建多方協調博弈的機制平臺,并長期持續跟進片區規劃實施(圖 8)。


2.多角度共同博弈引導實施的可操作性探索

《整體城市設計導則》將從經濟平衡、土地權屬和開發次序三個維度進行綜合評估,以此為依據劃分地塊,確定城市更新單元。結合更新單元的規模、原業主的數量和開發實力、更新項目的市場可實現性及項目的盈利和非盈利性質等因素,結合經濟測算,明確各開發單元的開發價值與社會貢獻屬性,提出貢獻率建議?!蹲訂卧穭t按照《深標》的容積率計算方法,結合城市設計設想,進一步提出功能、開發規模、用地貢獻等方案建議。多角度、多維度,與實施銜接,逐步深入,提出更具操作性的開發方案。

4 結語

在“增量轉存量”的新常態下,深圳城市更新的經驗與教訓在全國意義上都顯得尤為重要。本文以筍崗-清水河項目為例,對存量規劃下的城市設計編制體系進行了一定的探索與研究,提出一些不成熟的看法,只求拋磚引玉,希望能夠引起學界對存量規劃中的城市設計相關研究的重視。

參考文獻

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