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  • 規劃海鮮6期 | “城市雙修”的價值與地位

    時間:2018-03-14
    規劃海鮮6期 | “城市雙修”的價值與地位

    【編者按】

    “城市雙修”,即“生態修復、城市修補”,概念發軔于中央城市工作會議,實踐肇始于海南三亞的試點探索,至今已兩年有余。由于自新型城鎮化提出以來,各種類型項目、試點工程層出不窮,如今業內多將“城市雙修”與海綿城市、綜合管廊、特色小鎮等等同視之,但對“城市雙修”之于城市規劃轉型的價值意義缺少深入的思考。過去兩年中,蕾奧規劃秉持“行動規劃”的理念,在深圳、南京、西安、石家莊、呼倫貝爾、珠海等地持續開展了大量的“城市雙修”項目探索,終于能有所心得。以下是關于“城市雙修”思考的第一篇觀點。


    全文2000字,閱讀需要4分鐘


    住建部《關于加強生態修復、城市修補工作的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)開宗明義地指出,城市雙修“是治理‘城市病’、改善人居環境的重要行動,是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要,是城市轉變發展方式的重要標志”。


    一、要從城市病的治理來認識城市雙修的意義 

    “城市病”癥狀眾多、病因復雜,歸結起來有客觀和主觀兩方面原因。前者包括社會發展階段、城市規模與密度、城市發展模式等客觀存在的因素;后者則包含了諸如城市建設模式、財政機制、市場與規劃等可由城市建設主體主觀選擇的因素。

    而與規劃建設相關的主觀因素主要有兩個。一是土地財政為支點的建設模式。改革開放以來,土地開發是國民經濟社會發展的重要支撐,但由于種種原因,也經歷了由土地開發到土地財政再到土地金融的演化,形成了不可持續的城市擴張模式。

    二是無限目標導向的規劃邏輯。因靜態藍圖、按圖索驥等邏輯導向,造成規劃編制追求自上而下的邏輯自洽,實際在外部條件變化下漏洞百出,規劃管理炮制靜態管控依據,被動等待許可申請,規劃管理部門開始只對行政行為負責,而不對城市負責。


    二、城市雙修是城市規劃建設制度的供給側改革 

    結合《指導意見》和已開展的試點經驗來看,“城市雙修”是一項“堅持問題導向”(尤其是“著力解決群眾反映強烈的突出問題”),“要爭取城市主要領導的支持”并“列入城市人民政府的重要議事議程”,在組織上要“近遠結合,分類推進”,“建立長效機制”的工作。更為形象的說,城市雙修是一場規劃編劇—市長導演—全社會共演的城市運動,而且不是“拍大片”,是“情景連續劇”。

    這樣的工作機制恰是以供給側改革的思路對前述兩類主觀病因進行治理。一是城市規劃的供給側改革,將無限目標倒推式的建設管控轉變為有限目標漸進式城市改善。二是城市建設的供給側改革,順應城市轉型發展的客觀需要,由土地經營轉向城市運營,通過建設模式的創新讓城市持續提質增效,煥發人本動力。

    可以說,“城市雙修”的提出,轉變了過去規劃實施單向接受信息的局面,使規劃實施由原來的被動管理轉向主動采取行動?!俺鞘须p修”為規劃編制、管理和實施搭建了一個可持續的、動態的信息交流新平臺,將規劃編制、管理、建設相互統一和銜接。


    三、城市雙修是規劃改革的重要中繼點 

    以漸進式規劃和創新制度平臺的思路推進規劃改革,城市雙修并非首創,但具有重要的歷史價值。如2002年左右關于近期建設規劃的探索和近些年來“多規合一”的大量實踐本質上也是采取相同的改革思路。但可惜前者曇花一現,沒能引起廣泛重視,后者多停留于部門,停留于編制,鮮有形成具體城市建設計劃安排。

    從這層意義來講,“城市雙修”不是一時興起,而是審時度勢;不是美化運動,而是正本清源;不是一蹴而就,應是滾動推進;不是規劃范式,而是建設模式。它與此前規劃改革的思路一脈相承,是對城市規劃實施的進一步探索,變原有自上而下層層落實的實施模式為自下而上共同治理的實施模式,為中國城市規劃補上重要的一課。


    四、我們應呼吁給予城市雙修更高的重視 

    2015年,海南三亞成為首個國家“城市雙修”試點城市;2017年3月,福州等19個城市列為第二批試點城市;同年7月,住建部又確定了第三批38個試點城市。隨著“城市雙修”工作的廣泛鋪開,我們應進一步加強“城市雙修”的相關制度建設。如統一認識,將雙修作為城市“治病”的主要手段;強制推行,將其作為重要的城市建設與治理新模式;行政安排,在制度上將推進雙修工作,增進民生福祉作為市長的第一職責;資源配置:要強調“以城市發展為中心”。此外,規劃行業也應以城市雙修為契機,爭取更高層面的有力支持,爭取大規劃體系的制度改革,爭取將相關制度創新納入規劃法規。

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